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  3. 最高檢法律政策研究室負責人解讀《2023—2027年檢察改革工作規劃》

    Law-lib.com  2023-8-7 14:19:08  正義網


    以加強檢察機關法律監督工作為總抓手

    以檢察工作現代化服務保障中國式現代化

    ——最高檢法律政策研究室負責人解讀《2023—2027年檢察改革工作規劃》

      為貫徹落實黨的二十大和中央改革部署,最高人民檢察院于去年底啟動編制《2023—2027年檢察改革工作規劃》(以下簡稱《改革規劃》),歷經廣泛征求意見、反復修改完善,于近日正式印發。最高檢法律政策研究室負責人就《改革規劃》的制定背景和過程、新一輪檢察改革的主要思路、主要任務以及主要亮點進行了解讀。

      一、改革規劃的制定背景和過程

      黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,檢察機關緊緊圍繞全面深化改革總目標,適應人民群眾更高司法需求,深化檢察改革,實現檢察工作職能重塑、機構重組、機制重構,各項工作取得了新進展新成效。但整體看,職能、機構、機制等各方面改革仍然處在推進落實過程中,有的系統性協同性不夠,有的配套制度不完善,距離檢察工作現代化要求仍有差距。

      新時代新征程,黨中央高度重視檢察機關法律監督工作。2021年,黨中央專門出臺《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》。黨的二十大報告專章部署“堅持全面依法治國,推進法治中國建設”,專門指出“加強檢察機關法律監督工作”“完善公益訴訟制度”,賦予檢察機關更重責任。報告還特別強調“深化司法體制綜合配套改革,全面準確落實司法責任制”,加快建設公正高效權威的社會主義司法制度,發出了持續深化司法改革的號召,對全面深化檢察改革提出更高要求。今年印發的《全面深化政法改革實施綱要(2023—2027年)》,為下一步深化政法改革包括檢察改革做出具體安排。系統貫徹落實好黨中央要求,以檢察工作現代化服務中國式現代化,是新時代新征程上檢察機關的重大政治責任和歷史使命。

      自去年11月起,最高檢黨組在認真總結黨的十八大以來檢察改革經驗成效基礎上,深入調研論證,組織力量研究起草了《2023—2027年檢察改革工作規劃》。最高檢黨組書記、檢察長應勇同志親自抓,集中全系統智慧,經多次征求檢察系統內外各方面意見,反復修改完善,報經中央政法委全會審議通過后,于近日印發實施。

      二、新一輪檢察改革的主要思路

      黨的二十大開啟了全面建設社會主義現代化國家、以中國式現代化推進中華民族偉大復興的新征程。檢察機關的中心任務就是以檢察工作現代化服務中國式現代化。新征程上,檢察機關將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的二十大精神,全面貫徹習近平法治思想,深刻領悟“兩個確立”的決定性意義,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”,持之以恒落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》,加快推進檢察工作現代化,加快建設公正高效權威的中國特色社會主義檢察制度,更好服務保障在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。

      新一輪檢察改革的總體目標就是以加強檢察機關法律監督工作為總抓手,深化“四大檢察”協同履職,深化實施數字檢察戰略,深化司法體制綜合配套改革,全面準確落實司法責任制,全面強化對執法司法活動的制約監督,著力實現法律監督理念、體系、機制、能力現代化,高質效辦好每一個案件,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

      在推進檢察改革過程中,檢察機關將以“加強檢察機關法律監督工作”為總抓手,堅持黨的絕對領導,圍繞中心、服務大局,始終把檢察改革深度融入黨和國家工作大局、全面依法治國、全面深化政法改革中推進落實;堅持人民至上,把人民期盼作為深化檢察改革的出發點和落腳點,完善檢察為民機制措施,體現和落實全過程人民民主;堅持憲法定位,遵循檢察權運行規律,推動刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展,提升法律監督質效;堅持系統集成,把立足當前與著眼長遠、鞏固改革成果與推進新舉措有機結合,堅持關聯性改革一體部署、一體推進,做到協同高效、縱深發展。堅持問題導向,聚焦法律監督難點、檢察工作著力點、深化檢察改革重點,推動解決執法司法領域需要強化法律監督的突出問題。堅持抓實基層,關注基層需求,努力解決基層工作和隊伍建設“老大難”問題。

      三、新一輪檢察改革的主要任務

      《改革規劃》主要是按照黨的二十大報告關于“加強檢察機關法律監督工作”的部署要求,提出黨對檢察工作絕對領導的制度體系、檢察機關能動服務大局制度體系、法律監督現代化制度體系、司法體制綜合配套改革制度體系、現代化檢察管理制度體系、數字檢察制度體系“六大體系”36項改革任務。

      一是完善堅持黨對檢察工作絕對領導的制度體系,切實把黨的領導貫穿檢察工作全過程各方面。主要考慮是確保黨對檢察工作絕對領導更加實質化,法律監督工作與黨委及其政法委的領導更加緊密銜接。措施主要是健全完善學思踐悟習近平法治思想常態化機制、檢察機關向同級黨委請示報告制度、法律監督與黨內監督等銜接機制、檢察機關上下級領導機制、檢學研共建機制等5項內容。

      二是健全檢察機關能動服務大局制度體系,充分運用法治力量服務中國式現代化。主要任務是健全完善檢察環節維護國家安全和社會穩定機制、服務保障經濟高質量發展工作機制、服務防范化解金融風險工作機制、服務創新驅動發展機制、深化檢察環節訴源治理改革、檢察環節信訪工作法治化機制、涉外檢察工作機制等7項內容。

      三是全面構建檢察機關法律監督現代化制度體系,強化對執法司法活動的制約監督。改革的主要任務是對檢察機關各項法律監督工作機制進行優化完善。按照《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》的要求,針對實踐中存在的不敢監督、不善監督、監督不準確、手段不足等問題,提出了協同推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革,完善準確適用寬嚴相濟刑事政策機制,深化落實認罪認罰從寬制度,健全強化對刑事立案、偵查和審判活動的監督機制,健全檢察機關偵查工作專門化機制,健全職務犯罪檢察工作機制,健全對刑事執行的監督機制,完善民事訴訟監督機制,健全行政訴訟監督機制,完善檢察公益訴訟制度,完善未成年人檢察制度,健全保障法律統一適用工作機制等12項任務。

      四是完善檢察機關司法體制綜合配套改革制度體系,全面準確落實司法責任制。主要任務是完善檢察人員管理制度、司法辦案權責配置、司法責任認定和追究機制、內部制約監督制度、檢察人員權益保障制度等5項內容。

      五是構建現代化檢察管理和內部監督制度體系,推動檢察權規范、高效、廉潔運行。主要任務是優化檢察案件管理機制,優化檢察機關專業化布局和組織機構體系、職能體系,完善檢察機關經費保障機制,深化檢務公開和檢察宣傳等4項內容。

      六是健全數字檢察制度體系,提升新時代法律監督質效。從建立健全數字檢察工作機制、加強數據整合和技術支撐、推進數字檢察深度應用等3個方面推動這項工作取得更大突破。

      四、改革規劃的主要特點

      新時代新征程,新一輪檢察改革緊緊圍繞貫徹落實黨中央決策部署,有以下幾個鮮明特征。

      (一)著眼為大局服務、為人民司法、為法治擔當。服務大局、司法為民是檢察機關的天然職責。新征程上,檢察工作要與黨和國家重大改革部署、重大戰略實施相適應,不斷更新工作理念、完善工作機制,在維護國家安全、社會穩定、經濟發展等方面貢獻更大檢察力量。《改革規劃》提出一系列提升服務大局效果的制度設計。比如,為進一步把法律監督工作納入黨委工作大局,提出建立法律監督與法治督察、黨委政法委執法監督銜接機制。比如,針對當前網絡犯罪新趨勢新特點,為加大網絡犯罪打擊力度和效果,提出探索建立統籌協調、分工負責的網絡檢察工作機制。為加大金融證券類犯罪打擊力度,提出健全上級檢察院對跨區域金融犯罪案件統籌協調、掛牌督辦機制;完善與金融監管部門、偵查機關、審判機關會商機制;探索和完善在國家金融監督管理總局派駐檢察工作機制,等等。特別是注重把為民司法貫穿始終,專門部署協同推進信訪工作和矛盾糾紛化解法治化,完善“群眾信訪件件有回復”機制,深化應用12309檢察服務熱線系統,建立健全來電訴求轉辦、內部協調、督辦回訪等機制等改革舉措。

      (二)堅持以“高質效辦好每一個案件”為價值導向。最高檢黨組提出,高質效辦好每一個案件是新時代新征程檢察辦案的基本價值追求。高質效辦案也是實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的基本路徑。《改革規劃》結合人民群眾更高司法需求和過去辦案實踐中存在的問題,提出諸多優化完善措施。比如,為了實現“有質量的數量”和“有數量的質量”,提出完善辦案質效評價指標體系,加強與其他政法單位之間考評指標的協調。比如,提出“健全各項刑事檢察業務的統籌協調、綜合指導工作機制”“推動案件繁簡分流”“健全職務犯罪檢察與監察機關配合制約工作機制,加強辦理重大職務犯罪案件溝通協調工作”“健全不同領域公益訴訟辦案指引”“推動完善民事、行政再審檢察建議制度,研究推進刑事再審檢察建議工作”“建立落實民事、行政訴訟和執行案卷調閱制度”,等等,都是基于提升辦案質效的考慮。

      (三)緊緊扭住檢察機關法律監督工作這個總抓手。人民檢察院是國家的法律監督機關,是保障國家法律統一正確實施的司法機關,是保護國家利益和社會公共利益的重要力量,是國家監督體系的重要組成部分。最高檢黨組提出,建設中國特色社會主義司法制度、檢察制度,推進刑事、民事、行政與公益訴訟“四大檢察”,都要立足于檢察基本職權,找準切入點、突破口,才能推動檢察機關法律監督更加具體化、實質化、體系化。《改革規劃》提出的舉措,都是圍繞如何加強檢察機關法律監督工作,均有相應政策、法律依據,大多數在實踐中有可靠的試點探索經驗。最高檢黨組還特別強調,批捕、起訴、訴訟監督等是檢察機關的基本職能,只能加強、不能削弱。《改革規劃》提出“健全以證據為核心的刑事指控體系”“健全強化對刑事立案、偵查和審判活動的監督機制”等,都是強化法律監督基本職能的體現。為保障國家法律統一正確實施,《改革規劃》專門規定一條“健全保障法律統一適用工作機制”,提出與行政機關、偵查機關、法院等關于“兩法銜接”、法律適用分歧解決、司法解釋和案例指導等工作的一系列溝通協調機制。

      (四)鞏固和深化“四大檢察”法律監督基本格局。“四大檢察”法律監督格局是在黨中央領導和全國人民代表大會監督下,經過多年的努力發展建立起來的。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求實現各項檢察工作全面協調充分發展。全國人民代表大會關于最高檢工作報告的決議,連續4年強調“四大檢察”全面協調充分發展。最高檢黨組認為,這是新一輪檢察改革的主體框架和“基本盤”,必須按照黨的二十大精神和中央改革部署要求不斷發展完善。《改革規劃》中關于檢察履職的大部分措施,主要是以加強和完善刑事、民事、行政、公益訴訟檢察以及四大檢察綜合、協同履職為導向設計的。其中,刑事檢察重在構建以證據為核心的刑事指控體系,提出“健全非法證據排除、分析、通報和報告制度”“強化涉案財物公訴職責”“完善刑事案件自行補充偵查機制”“大力加強審查逮捕、審查起訴、出庭公訴等能力建設”等,充分發揮檢察機關審前過濾把關、指控證明犯罪等作用。民事檢察重在提升自身能力水平,加大監督力度,提出“優化民事訴訟監督程序”“健全檢察機關調查核實工作措施”等,以實現更加有效監督。行政檢察重在強化履職,把行政訴訟監督作為重中之重,強調“完善在訴訟監督中開展行政爭議實質性化解的制度規范”,要求積極探索行政違法行為監督,推動構建檢察監督與行政執法銜接制度,以實現更加有力監督。公益訴訟檢察重在突出“精準性”“規范性”,提出“完善檢察機關調查取證措施,健全與審判機關、行政機關工作協調長效機制”“健全不同領域公益訴訟辦案指引”“積極推動制定檢察公益訴訟法”等,強化公益訴訟檢察履職,更好維護公共利益。

      (五)錨定法律監督理念、體系、機制、能力四個現代化目標。最高檢黨組認為,未來五年,是推進檢察工作現代化開局起步的關鍵五年。要以檢察工作現代化融入政法工作現代化、服務中國式現代化,推進法律監督理念、體系、機制、能力現代化。在法律監督理念方面,既要把握好公正、廉潔、權威要求,也要把握好經濟、便捷、高效的要求,重在處理好公正與效率、辦案與監督、數量與質量等關系。在法律監督體系方面,將按照中央要求,全面構建檢察機關刑事立案、偵查、審判、執行監督和民事、行政、公益訴訟檢察的條件和程序,完善相關立法。在法律監督機制方面,36項改革任務涉及檢察機關10余個業務條線,有的是深化鞏固,有的是探索創新,將通過一系列機制改革提高法律監督質效。在法律監督能力方面,重在通過改革提升政治素質和服務大局、社會治理、偵查辦案、出庭公訴、調查核實等能力。比如,通過“大力加強審查逮捕、審查起訴、出庭公訴能力建設”“完善刑事案件自行補充偵查機制”“推進偵查檢察專業隊伍和辦案機制建設”等,提升檢察隊伍專業化水平。

      (六)把全面準確落實司法責任制貫穿始終。黨的二十大報告提出“全面準確落實司法責任制”,對司法責任制改革提出更高要求。過去十年,以司法責任制為核心的司法體制綜合配套改革解決了長期以來困擾司法工作的根本性問題,促使檢察權運行更加符合司法規律,激發了廣大檢察人員主觀能動性,推動檢察辦案質效和司法公信力明顯提升。隨著改革的深入推進,不可避免地遇到一些新的困難和問題。未來五年,要貫徹落實好黨的二十大的要求,持續深化司法責任制改革。一方面,做到“全面”落實。在職責上,既要明晰檢委會、檢察長、檢察官職責權限,又要明確檢察官助理、書記員等職責范圍,改革規劃提出“完善檢察官職權清單,合理確定辦案權責”“進一步明確檢察官辦案團隊職責分工,細化檢察官助理職責”。在責任落實方面,既要考慮司法辦案職責,又要考慮監督管理職責,提出“健全各級檢察機關院領導、內設機構負責人等領導干部履行監督管理職責的考評、追責機制”“建立判決無罪案件和刑事申訴案件反向審視制度”“建立健全典型錯案分析、評估、通報制度”。另一方面,做到“準確”落實。即必須處理好公正與效率、放權與管權,懲戒與保障等的關系。比如,為優化檢察官管理制度,提出“進一步暢通優秀檢察官助理入額渠道”;在司法責任認定和追究方面,提出“明確司法責任界定標準,準確把握違法辦案和辦案質量瑕疵的界限”“完善司法責任追究的啟動、調查、處理程序和申訴、救濟渠道”;同時,高度重視“完善檢察人員權益保障制度”。

      (七)聚焦新時代新要求深化實施數字檢察戰略。黨中央對數字中國建設高度重視。黨的二十大報告明確提出要加快建設數字中國。國務院組建國家數據局。數字檢察是數字中國建設的重要組成部分,在推進檢察工作現代化、高質效辦案中承載著重要功能。《改革規劃》將數字檢察單獨列為一個部分,從機制、平臺、應用三個方面提出要求。在機制方面,提出“構建‘業務主導、數據整合、技術支撐、重在應用’數字檢察工作模式”。在平臺方面,提出“依托法治信息化工程、依法治國強基工程等建設,整合優化數字檢察基礎支撐環境,實現平臺融合”。在應用方面,提出“聚焦業務辦案,完善司法辦案輔助系統、大數據賦能系統,推進數字時代互聯網檢察辦案工作”等措施。

      新一輪檢察改革藍圖已經繪就,重在狠抓落實。檢察機關將堅持目標導向、問題導向、強基導向,全面抓好改革規劃的貫徹落實工作。堅持統籌規劃,整體推進,確保改革系統集成,協同高效。在鞏固已有改革成果基礎上積極探索創新舉措,持續把改革舉措轉化為檢察工作高質量發展成效,為以檢察工作現代化服務中國式現代化提供強勁動力。


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