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    [ 高軍 ]——(2013-2-18) / 已閱12900次

             嚴刑峻法能達到道路交通的善治嗎?
               ——主要圍繞《機動車駕駛證申領和使用規定》中闖紅燈扣6分的新規定展開

                      ◇高軍

    【摘要】公安部最新修訂的《機動車駕駛證申領和使用規定》將違反道路交通信號燈通行的違法記分由3分提高到6分,引起社會公眾熱議。該《規定》在立法程序、立法內容等方面均存在諸多缺陷,體現了官員性善、好政府、政府父愛主義與“治亂世當用重典”、以罰代管的法律工具主義,而且難逃“部門立法利益化”之嫌。道路交通管理是一個非常復雜的綜合性系統工程,必須加強科學性,維持道路交通的良好秩序需要整頓道路狀況、做到交通信號的統一與規范化、對交通違法者的公平執法、非機動車與行人必須遵守交通規則等等,不問客觀情況一味地加重對機動車駕駛人闖紅燈的懲罰力度,兩次即注銷駕駛證,違背了廣大機動車駕駛人的期待可能性,容易催生花錢消分、權錢交易的腐敗。
    【關鍵詞】道路交通;駕駛證;闖紅燈;交通違法

    公安部最新修訂的《機動車駕駛證申領和使用規定》經媒體報道后引發社會公眾熱議,其中議論的焦點之一是該《規定》將機動車駕駛人違反道路交通信號燈通行的違法記分由3分提高到6分,通俗來講即闖一次紅燈扣6分,這意味著一年內闖兩次紅燈即記滿12分,機動車駕駛人將被扣留駕駛證,必須重新學習和考試。該扣分的新規定一經媒體批露,網絡上立即質疑立聲一片,質疑主要集中在該規定是否過于嚴苛、是否足夠細致、執行是否能夠落實等方面。筆者認為,《機動車駕駛證申領和使用辦法》作為部門規章,在我國法律體系中雖然法律位階較低,但其牽涉面卻極為廣泛,由作為交通規則的執行者的公安部門來制定、修改該《規定》是否恰當?對該《規定》的修改未召開聽證會,未聽取利益相關方的意見是否符合立法的程序正義?對于闖一次紅燈扣6分的規定,由于直接涉及廣大機動車駕駛人憲法、法律所賦予的機動車駕駛權、財產權、工作權等權利,作為部門規章的該《規定》是否有權對這些權利進行限制?等等,以上問題看似簡單,但實則蘊含著豐富的法理,在“依法治國,建設社會主義法治國家”已寫入憲法并成為治國基本方略的今天,實有深入探討之必要。

      一、《規定》在出臺程序上存在缺陷

      《機動車駕駛證申領和使用規定》作為公安部的部門規章,雖然法律地位不高,但社會影響面卻極廣,特別是其中的一些諸如闖紅燈扣6分的內容,直接影響到廣大車輛駕駛人的切身利益和諸多的憲法、法律權利,出臺這樣的規定必須慎之又慎,至少應當保證在立法程序上做到無瑕疵,但縱觀《規定》的修改程序,可以發現存在諸多缺陷。

      首先,作為執法機關的公安部門未注意立法回避。必須承認,客觀地講行政機關也是“理性人”,存在著不斷擴大自身權力、爭取部門利益的沖動,在缺乏有效的制度約束下,這種沖動往往會變成現實,而如果行政機關掌握了立法權,既當運動員又當裁判員,立法權和執法權合一必然產生利益怪胎。長期以來,我國行政立法存在的一個突出現象是相關部門爭相通過立法來爭管轄權、許可權、罰款權等權力,盡管常常被冠以諸如“維護公有制主體地位” 之類的崇高名義,或以“作為執行機關最了解具體情況”等理由來進行,但背后其實就是單純的利益沖動,即所謂的“部門利益化,利益法制化”。“任何人不得充當自己案件的法官”,這是自然正義原則的一項基本要求,為避免這種情況的發生,在立法的起草階段,與法律有利害關系的個人與部門應當回避,唯如此才能體現立法的程序公平、內容的公正,體現立法的民主。就交通規則的制訂和修改而言,什么是違規、怎樣處罰、額度多少等等不應該由作為規則執行者的公安部門來制訂或修改,應當交給無利益關系的第三方來負責起草,由代表民意、具有民主正當性基礎的立法機關來表決通過。由作為規則執行者的公安機關來制定或修改該規則,人們完全有理由擔心,規則的修改或多或少必然帶有部門利益的色彩,利益的天平會勢必會傾向于公安部門。

      其次,對修改條文的理由未作說明,缺乏具體調研數據的支持,難以服眾。例如,對闖紅燈扣分從3分提高到6分,由于影響面實在巨大,至少應當進行充分的論證,而不能意氣用事拍腦袋決定。為證明該修改是必要的和正當的,修法機關可能至少應當公布以下數據:全國機動車總量、每年平均每輛車闖紅燈的次數、哪類(或哪幾類)車闖紅燈的概率較高、闖紅燈事件中故意或過失所占的比例、每年全國交通事故總量、有多少交通事故是因為故意闖紅燈而引起的,等等。根據筆者的經驗,目前故意闖紅燈的私家車司機真的不多,闖紅燈大多數都是因為不小心出現的,并不是主觀上不重視,畢竟之前的規則是闖一次紅燈罰200元,扣3分,普通的私家車主傷不起。事實上,根據大量新聞媒體、網絡的報道和批露以及普通人日常的經驗,可以發現經常故意闖紅燈的車主要是軍車、警車、特殊號碼的政府公務車等“特權車”,還有就是無牌、套牌車以及土方車和攪拌車。[1]我們都生活在這個社會,根據自身的法感受,在我國目前的法治環境下,即使再嚴格的處罰可能對“特權車”都是難以奏效的,因此人們有理由懷疑該規定主要針對的是無權力背景的私家車,其背后可能有部門利益在作怪。

      第三,關門修法,有違立法民主的時代潮流。在現代社會,社會被分化為不同的階層與利益群體,立法的過程是一個各階層與利益群體進行博弈、妥協與整合的過程。面對洶涌的民主法治的時代潮流,為了加強立法程序的科學化、民主化,許多國家在立法中增加了立法復議、立法聽證、立法審查等程序。這些程序措施對于提高立法質量,減少立法沖突起到了積極作用。{1}特別是制定涉及公眾切身利益的法律、法規、政策、規定,必須事先廣泛的征詢民意,這是自然正義原則中“聽取相對方意見”的要求,也是公共決策的一項基本原則。我國近年來很多法律、法規、規章的出臺也經常事先公布草案、廣泛搜集民意,盡量做到“開門立法”。作為涉及公眾利益的《機動車駕駛證申領和使用規定》的修改,至少應當經過公布草案、征求意見、召開聽證會等程序,使社會公眾有機會參與充分的討論與辯論,最終達成共識,在此基礎上形成規則。事實上,2006年公安部擬將“樁考”科目并入“電子路考”而修訂《機動車駕駛證申領和使用規定》時就曾公開征求了社會意見;2009年公安部為了方便殘疾人駕車出行而修訂《機動車駕駛證申領和使用規定》,當時也公開征求了社會意見。但此次對同一《規定》的修改,比前兩次修改所涉及的內容更多、更廣、更與民眾利益息息相關,但卻沒有公開征詢民意,甚至在新規正式發布之前,都沒有相關報道和“吹風”,實令人不解。對此,公安部的解釋是之前已向基層部門收集了意見,但正如有學者指出的那樣,這不是征詢民意,而是征詢“官意”,仍然是閉門決策。更何況收集的意見如何,有多少部門贊成或反對“闖紅燈扣6分”等規定,同樣沒有公之于眾并作出解釋。{2}

      另外,從法社會學角度來思考,以下質疑可能并非毫無道理:制定闖紅燈扣6分規則的人,其本人會不會開車?有沒有開過車?是不是自己親自開車?是否開的是“特權車”?另外,制訂該規則的人可能生活在北京,該規則是否是主要針對北京的交通狀況而制訂的?北京作為首都,集中了全國的優勢資源,交通狀況總體上優于國內其他地區,如果僅僅根據北京的交通狀況來出臺規則,由于中國各個地方經濟發展很不平衡,交通狀況各異,這樣的規則可能很難“放之四海而皆準”。

      二、《規定》中有關闖紅燈扣6分的內容在實質合理性方面存在疑問

      1、該規定不符合法律保留原則。法律保留原則是依法行政原則的一項核心內容。作為一項常識,憲法是公民權利的保障書,但歷史和現實均無情的證實了有憲法而無憲政的情形并不鮮見。為防止憲法基本權利被架空而淪為“口惠而實不至”的空頭支票,它要求一切行政作用雖非必須全部從屬于法律,但對基本權利的限制則非以法律來制定不可。{3}要求一切對公民基本權利的限制都必須通過法律的方式來進行被稱為“全部保留”說,但事實上這難以做到。“重要事項保留說”則認為國家對人民的自由及權利予以限制,必須通過法律方式進行。“但法律不能事無鉅細靡遺,一律加以規定,其中屬細節性、技術性的事項,法律得以明確性的授權予主管機關以命令規定之。”{4}闖紅燈扣6分的規定意味著機動車駕駛人一年內闖兩次紅燈將被吊銷駕駛證,必須重新參加考試,駕駛證被吊銷期間以駕駛為職業的機動車駕駛員工作權將被剝奪,而重新參加考試當事人勢必需要付出額外的時間、精力和財力。工作權和財產權是公民憲法性基本權利,如需對其限制理論上必須通過全國人大或全國人大常委會制訂的法律來進行。當然,對于闖一次紅燈扣多少分是否屬于“細節性、技術性的事項”可以進一步探討,但事實上這樣的規定“茲事體大”,因為它直接限制了公民憲法上的工作權與財產權等基本權利,在全國人大制訂的《道路交通安全法》對之未作明確規定的情況下,應當由該法授權國務院《道路交通安全法實施條例》來作出具體的規定,而國務院制訂的《實施條例》則不能將該事項的制訂權再次轉授權給公安部。[2]原因很簡單,根據憲政常識與世界各國的經驗,最經常與公民直接打交道、同時也最容易侵犯公民權利的行政權力正是警察權力,從保護公民權利的角度出發,最需要法律法規對警察權力進行嚴格的限制。如果警察部門獲得了對公民基本權利進行限制的實質性立法權,這種情況下無疑損害了立法的民主正當性,更嚴重的后果則是將使憲法所確立的公民基本權利制度陷于崩潰。

      2、該規定不符合比例原則。比例原則是行政法上的一項重要的基本原則,是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如為實現行政目標可能對行政相對人權益造成某種不利影響時,應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,保持二者處于適當的比例。比例原則的內容包括適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則,其核心要求就是行政權力的行使除了有法律依據這一前提外,行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進行。{5}從減少交通事故的角度出發,參考其他國家道路交通管理的經驗,規定對闖紅燈者扣分這種方式是適當和必要的,之前也規定了闖紅燈扣3分且一直在執行,并未引起公眾的批評。此次將扣分提高到6分,之所以會引起社會輿論激烈的反彈,其原因即在于根據普通人的常識,該規定過于嚴苛了,并非屬于對行政相對人侵害最小的方式,違反了狹義比例原則。

      第三,該規定強人所難。近年來,隨著我國經濟的發展與人民生活水平的提高,以及汽車產業政策的推行,我國過于倉促地步入了汽車社會,而與此同時整個社會的道路交通、停車場等配套設施,以及交通法律、法規、人們的心理卻并未能同步跟進。闖紅燈固然當罰,但問題是必須講究尺度,不能走極端,不能使廣大的普通機動車駕駛人失去期待可能性。筆者不知制訂該規則的人有沒評估過現在全國普遍的交通狀況?試舉信號燈為例,《道路交通安全法》第25條規定:“交通信號燈、交通標志、交通標線的設置應當符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準,并保持清晰、醒目、準確、完好。”信號燈作為執法工具應該有統一的安裝標準,信號燈的型號、設置的高度、外伸距、亮度等當然必須規范、全國統一。但目前,我國很多城市交通信號燈、交通標志、交通標線設置的客觀情況是:(1)信號燈設置過于密集,一條城市街道常常間隔一兩百多米即設置信號燈,甚至兩個紅燈之間的路段停不下受阻的汽車。(2)各個城市的交通信號燈往往又各有特點,有的有倒計時讀秒器,有的沒有;黃燈時間也不同,有的地方甚至沒有黃燈;形狀上有的是圓形,有的是方形;懸掛位置上有的是掛的高;有的掛的低;有的在路中央,有的在路邊(被樹遮擋),還有的被陽光照射時根本無法識別。(3)紅綠燈轉換的時間和道路情況經常嚴重不協調,車流大的綠燈時間短,車流小的綠燈時間長。(4)執行上,左轉彎道是在里道、中間、還是在外道?先左轉彎綠燈還是先直行綠燈?路口右轉彎能走還是不能走?等等,很多地方的規定都不一致。另外,道路上的安全和警示標志常常很混亂,好多地方連停車線都模糊不清,有的路面上沒有明顯的車道界線或分道箭頭,有的分道箭頭離信號燈太近(跟車時看不到),有的改變的太突然,等等,千奇百怪、不一而足。事實上,作為普通駕駛人員,每天面對多如牛毛的紅綠燈、標志、標線難免可能會出錯,對路況陌生的司機往往會誤闖紅燈,這樣的情況較為普遍。開過車的人都知道,一年中無意闖兩次紅燈絕對是大概率的事件。開明的法律,應當容許人有犯小錯誤的機會,嚴格要求駕駛員以確保交通安全本身并沒有錯,但是如果嚴厲到“兩次紅燈”就足以讓人付出無法開車出行的代價,該規定無疑過于嚴苛,實為強人所難。

      三、對闖紅燈扣6分進行補救的方案設計過于理想化

      1、闖紅燈剛過線及時剎車免罰的設計過于理想化。首先,“剛過線”并不是嚴格的法律用語,而是一個自由裁量空間極大的不確定概念,更何況現在公路交通違章基本都是由電子眼拍攝記錄,很少能看到交警在公路上現場執法,現場執法可以了解具體的情況,容易及時糾正,而事后如果根據電子眼拍攝的照片來糾正,由于“剛過線”并沒有具體的標準,這無疑使交警部門獲得了過大的自由裁量權勢,人們完全有理由懷疑可能會被交警部門用來權力尋租。其次,這項制度會明顯加劇開車人的心理緊張,目前很多交通信號燈都沒有設倒數讀秒器,駕駛人員遇到綠燈突然變為黃燈或紅燈的情況,往往根本來不及反應,如果不急剎車,開過去就會面臨嚴厲的懲罰,為了避免嚴厲的懲罰可能只能選擇急剎車,這種情況下可能會增加交通路口的追尾事故。此外,車開到了交通路口中間如果選擇停車,另一個后果是必然造成更大程度的道路擁堵。

      2、事后通過行政復議、行政訴訟進行救濟的方案并不可行。現實中,確實有很多人開車時因為跟在公交車等大車后面看不到信號燈而誤闖紅燈的情況,對此公安部有關發言人指出,除了通過法制員審核等形式在前期予以糾正外,當事人還可以通過行政復議、行政訴訟等渠道申訴解決。但問題是:(1)當事人申訴時要證明自己很難。目前,國內各地道路交通違章拍照基本上都是由社會上的專門公司來投資和運作的,這類公司在罰款中收取一定的比例以收回成本和獲得投資贏利,因此他們往往本身就有強烈的“利益執法”的沖動,甚至在電子眼的設置上故意設一些陷阱,而各地交通處罰通常是在年終車輛年審時集中處理,由于時間可能過去很久,行政相對人找證據自辯可能很難,如果發生在異地則更難。(2)通過行政復議、行政訴訟進行救濟,說起來輕松但做起來很難。北京申訴很暢通不代表別的地方也很暢通,事實上當前國內很多地方的法治環境并不容樂觀,退一步來說即使申訴途徑暢通,但這至少要浪費大量的社會資源吧,難道國家財政就是讓交警部門、法院用來應付每月成千上萬次的申訴或訴訟嗎?而對行政相對人來說,多去幾次行政部門或打一次行政訴訟官司的時間成本以及交通費成本等可能要比交罰款、甚至重新參加考試還要高,從趨利避害的本能出發,當事人通常不會選擇這兩種途徑進行救濟,為避免重新參加考試可能寧可選擇“潛規則”來找關系花錢消分。

      筆者認為,制訂闖紅燈扣6分這條規則看似簡單,其背后實則折射了公安部門在“治亂世當用重典”的工具主義思維支配下,將復雜的社會管理進行了簡單化的處理,潛在的觀念則是官員性善、好政府、政府父愛主義,實際上這是一種以罰代管的懶政、怠政。筆者預計,闖紅燈扣6分規則實行之后,可能的后果是:(1)處罰的公平性受質疑。如前所述,闖紅燈對于普通駕駛人員來說,通常情況下誰都不會故意為之,畢竟之前的扣3分,罰200元的規定已經非常嚴厲。真正故意闖紅燈的往往是一些交警管不了或不敢管的“特權車”,加大處罰力度的這項政策對“特權車”根本是無效的,執行起來勢必造成更大的不公平。(2)滋生腐敗。事實上,就目前道路交通的執法環境而言,交警部門從部門利益出發的“釣魚執法”的情形并非個案,[3]只要存在彈性處罰條款,必然產生權力尋租,刺激交警部門利益執法的沖動。中國是一個權力社會和熟人社會,現實情況是有關系往往便可以消除道路違法的扣分和免于罰款,加重處罰勢必使交警部門權力更大,成為加重腐敗的源泉。(3)催生地下違法交易市場。闖紅燈并不是當場扣分,各地交警部門的做法是在車輛年審時集中處理,實際上這往往是一筆糊涂帳,很多地方事實上重在“撈錢”而不在于糾正違法,于是催生了地下駕照賣分的違法市場。{6}我們很難想象,一旦闖紅燈扣6分的制度得以實施,難免會讓相關地下代理產業更加“欣欣向榮”。

      四、道路交通善治如何成為可能?

      道路交通是一個受各種因素相互影響的、綜合的、系統的、復雜的工程,最能反映出一個國家、一個地區、一個城市的社會秩序、文明水準和政府管理水平,以簡單化、一刀切、看似嚴厲的手段來治理,以期“畢其功于一役”的想法注定無法奏效。片面極端的嚴刑峻法并不能達到交通善治,反而有可能會催生行政機關為了罰款而罰款的“罰款經濟”,迷信以罰代管的結果就是可能使政府從而忽略對交通的規劃、建設、治理等根本性問題。

      筆者認為,目前我國道路交通所存在的突出問題主要有:(1)車多、人多、道路窄,停車位奇缺,交通信號與交通標志混亂情況較為常見。(2)“特權車”故意違反交通法的情況嚴重。(3)行人、電動車、自行車不遵守交通規則亂闖紅燈的現象突出。(4)大貨車出交通事故的情況較為普遍。[4]正如有學者指出,在道路交通主體中,除了機動車,還有非機動車與行人,而歐美等國的治理方式之所以高效,在于強化機動車責任的同時,不放任其他道路交通出行者的責任,譬如行人闖紅燈也載入個人征信系統等——如果我們僅僅是強調一方責任,恐怕也很難扭轉道路秩序格局,畢竟,馬路上不僅僅是開機動車的司機在出行。{7}要求公民嚴格守法的前提是必須創造良好的守法環境,交通治理需要政府加大對道路基礎設施的投入,需要路政、交警、與整個社會公眾的共同努力,而不是一味的苛求機動車駕駛人員在罰款、扣分方面下猛藥。 “重典扣分、懲治違章”雖不乏善意初衷,但如果制度的施行忽略了整個交通環境的客觀因素,僅把責任歸咎于機動車輛,那么,其所產生的結果不僅難以剎住司機違章的慣性,甚至也可能違背了交通法規“教育為主”的執法理念。{8}極端的重罰,在中國這樣復雜的交通環境、人文環境下,執行的結果必然是刺激交警部門罰款的積極性,增加權力尋租而已。[5]因此,立法機關在出臺法律法規時,不能太強勢、太極端,應當慎之又慎,走民主的程序,經過社會公眾廣泛的、充分的討論和辯論充分考量各方面的因素后再做決定,以期制訂的內容能切合實際,只有得民心的法律法規才能得到公眾普遍的擁護,才會成為公眾自覺的行動。而規則一旦制訂之后,就應當嚴格執行,不允許任何特權例外的存在,亦不得隨意變通規則,選擇性執法或規則的朝令夕改將嚴重損害法律的尊嚴與威信,不利于公眾法律信仰的養成。


    【作者簡介】
    高軍,江蘇淮安人,畢業于南京師范大學、吉林大學,蘇州大學,法學博士。曾任出版社出版策劃 、晚報法制版記者、編輯、現為江蘇理工學院副教授、江蘇華東律師事務所兼職律師、常州市法學會副秘書長。

    【注釋】
    [1]例如,2004年,海南省交警總隊負責人透露說,僅在當年3月份,瓊A9字頭“特權車”的違法行為就達6835人次,其中一輛牌號為瓊A93396的特權車兩年內闖紅燈158次。現實中,“特權車”故意闖紅燈往往交警根本不敢管或管不住。而土方車和攪拌車這兩類車的車牌往往被污漬糊住,信號燈根本拍不到車牌號,因此經常橫沖直撞不怕被拍。

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