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  3. “尾號限行”法律缺乏依據,道法應當修正

    [ 牛建國 ]——(2013-6-10) / 已閱14430次

    為了應對日益擁堵的交通狀況,2007年8月,北京開始實施機動車尾號限行措施。此后,南昌、長春、蘭州、貴陽、杭州、成都等城市先后實施尾號限行。截至2012年底,全國有7個城市對車輛實行“尾號”限行。
    限行對于解交通擁堵燃眉之急來說,在一定時期內也許會有些作用,但這個“因噎廢食”的舉措還面臨著合法性的質疑。
    一、“尾號限行”實際上是由交管部門制定可以反復適用的規范性文件,并非具體的行政行為。而交管部門僅是執法機構,不能既然當“裁判員”又當運動員。
    根據各地“尾號限行”的規定與實踐,我們認為,“尾號限行”是針對不特定數量和范圍的、對已經取得行使許可的機動車禁止其在一定時間和一定區域內行使的行為。該措施的特點是不針對某個特定的車輛,也非針對某個特定的地點,應當定性為制定規范性文件的抽象行政行為。
    根據法律規定及行政管理實踐,行政機關履行職責的行政行為分為抽象的和具體的。所謂具體的行政行為是指依照法律法規的規定針對特定對象的行政行為,比如對超速車輛進行查處等。抽象的行政行為是指行政機關針對不特定對象制定的具有普遍性意義可以反復適用的規范性文件的行為。根據《立法法》的規定,具有立法權的行政機關制定的規范性文件可能具有相應的法律效力。
    從抽象行政行為與具體行政行為的概念區分來看,“尾號限行”無疑應當定性為抽象的行政行為。而囿于立法的滯后,法律目前還沒有針對此行為的明確授權。實踐中,交管部門為了管理工作的需要,只能將“尾號限行”定義為具體行政行為。按照成都市交管局政委楊蜀成的解釋,“尾號限行”法律依據是《道路交通安全法》(下稱《道法》)第三十九中的相關規定,即“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況,可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況,需要采取限制交通的措施,或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定,應當提前向社會公告。”且不論是具體還是抽象的行政行為,僅從法律條文本身來看,也絕沒有賦予交管單位“尾號限行”的具體職權。從相反的角度思考,如果依據現行《道法》就可以對不特定尾號車輛隨意限行,那么交管部門甚至有權隨時命令所有車輛不得出門。事實上,有些城市搞的“無車日”活動已經出現類似情形了。
    交管部門作為行政機關,其職責是執法,即執行法律法規規定,對于違法行為進行糾正和制裁,但如果自己都可以針對不特定車輛下達“禁行令”,那么自己無疑集立法權與行政機于一身,既當裁判員(立法者),又當運動員(執法者),就不是查處違法行為而查處違反自己命令的行為了,這明顯與權力監督制衡原理精神相悖。
    二、機動車使用權不應受法外限制,車主的私有財產權和道路通行權應予以保障。
    這不是說機動車有了行使(許可)證就可以通行無阻,即便除特定區域不能通行外(如軍事區域),還是特別管制措施的限制也必須遵守,比如有關機關依據《突發事件應對法》對疫區、災區通行進行管制等。但這些管制必須是依法進行。車是拿來開的,而不是停的,這是機動車使用價值的體現,是物權人的基本權利,也是物權人取得該財產的目的之一,機動車的合法所有者依憲法和法律對于自己的車輛享有自主的使用權。“尾號限行”名為限制實則等同于禁止了機動車在限行的日期正常使用,是對私有財產的權利限制。對于民間行為和公職行為,法律原理并不一樣。民間行為是“法無禁止便為許可”,對于公職機關行為的基本法理卻是所有行為必須有法律依據。
    當然,“尾號限行”雖存在著法律依據不足的爭議,但作為階段性交通管制措施確實也能夠起到一定的作用。隨著汽車向中小城市普及,相信越來越多的城市會采取類似措施。“尾號限行”措施的實行有一定的現實意義,立法上有必要明確給行政機關相關授權,因此,建議對《道路交通安全法》條文作相應修改,增設此項規定,但應注意以下內容:
    一、限行區域內人口超過一定數量的可以考慮須經所在區域常住人口通過民主程序表決,或者由交管部門所屬公安機關同級人大(常委會)決定;
    二、限行期間一般不宜太長。以3個月為宜,超過3個月的須重新按程序決策,這樣做的目的不但能盡最大限度保護群眾通行,也能促使某些工程盡快按計劃完工,避免不必要的窩工拖延;
    三、限行尾號不宜范圍太寬。把0-9都限了等于禁止全部車輛出行,這是絕對不能允許的。建議以不超過現有車輛的20%為宜,即最高可以限定兩個號,超過兩個號碼的,建議可以設定更高層級的人大(常委會)審批。因為被限行的車輛往往是跨區域的,并不定都歸限行區域交管部門管理,不在程序上限制可能出現“區域報復”現象。你北京限張家口的車,人家張家口也限你北京的車,這與單一制國家政權結構的要求并不相符。(完)

    作者:牛建國 成都市人大代表 四川琴臺律師行首席合伙人
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