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  3. 淺議我國聽證制度存在的問題及立法完善

    [ 張紅強 ]——(2013-7-2) / 已閱19898次

             淺議我國聽證制度存在的問題及立法完善
            ——以限權與護權的憲政理論為視角

    摘要:對于聽證制度的一些負面現象,當前大多數學者建議法治化,以發揮其優勢,而在法治化中,以限制公權力為價值取向。本文主要是從憲政的角度,以公權力和基本權利之間的關系為出發點,論述聽證制度對實現二者協調的重要性。只要這樣,才可以走出限權和護權的理論困境,準確把握二者的關系。
    關鍵詞:聽證制度 憲政 公權力 權利
    一、對行政權限制的四種方式和優缺點分析
    現代民主社會,人們主要通過以下四種方式實現對行政權力的控制:1、周期性的選舉行政領導人;2、立法權和司法權對行政權的監督和制約;3、通過保障公民基本權利,限制公權力對私人領域的干涉;4、行政決策過程中,公民的廣泛參與。與這四種方式相對應的核心制度分別是:選舉制度、分權制約制度、行政訴訟和違憲審查制度、公決和聽證制度。隨著行政權的急劇擴張,前三種方式對行政權限制的缺陷變的十分明顯,公決和聽證制度日益重要。
    選舉制度的優點在于公民自由地行使其政治權利,公共理性和公共利益對其限制較小,是一種完全的意思自治,缺點在于其限制是一種威懾性的,沒有規范化的限制效力。分權制約制度的優點是高效規范,正如孟德斯鳩所說:“限制權力濫用最有效的方法是以權力制約權力”。缺點在于它是公權力的自我限制,缺乏對公民基本權利的直接保障。行政訴訟和違憲審查制度優點在于它既限制了公權力,又保障了公民基本權利,具有重要的意義。缺點在于它通常是一種事后救濟,對個人基本權利的處分,依據司法理性,而非個人自治的結果。公決和聽證制度的優點在于公民頻繁參與到行政決策中,是一種事先監督,對基本權利的處分體現了自治的因素,缺點在于決策過程中理性化和效率較低,個體利益保護嚴重。
    二、聽證制度的發展和我國聽證制度的現狀
    (一)行政權的擴張和聽證制度的發展
    任何一種事物,“其生也有自來,其逝也有所為”,就聽證制度而言,法學界普遍認為,其傳統可以追溯到英美法最初的起源。英國普通法中的自然公正原則是西方聽證制度最早的法律基礎,而之后的美國“正當法律程序”又深化了這一法理基礎;在大陸法系國家,法治國理論,特別是依法行政理論的完善,也為這些國家的行政聽證制度直接提供了法理基礎。
    從上世紀三十年代開始,隨著福利國家的提出和行政權的擴張,前兩種方式由于以上的缺陷,對行政權力的限制出現軟弱,如社會福利分配問題等,這也間接導致了違憲審查案件的增多。頻繁的違憲審查傷害了法律和行政的穩定性,事后救濟的弊端日益顯露。民主制度的發展,人們也希望參與到決策中去,特別是科技的發展,為公民的廣泛參與,實現更高程度的民主提供可能。作為公民民主參與公共管理重要形式之一的聽證制度,對限制行政權擴張和提高公民自治程度,提供了重要支撐。
    1946年美國在《聯邦行政程序法》中確定了行政聽證制度,隨后德、日等國家效仿美國的做法相繼以立法的形式在各自制定的行政程序法中明確規定了此制度。
    (二)我國聽證制度的現狀
    1、價格聽證會
    在我國,投資審批與定價均屬于政府權力,一般由政府計劃管理部門掌控,某些領域(如電信、民航等)則由計劃管理部門與產業管理部門分享。根據《價格法》的規定,近年來各級計劃管理部門在確定價格之前紛紛采取了聽證會形式。然而,這種形式的聽證會應有一定的限制性,當涉及有關部門究竟應該繼續維持價格管制還是實行市場定價這樣的根本性問題時,仍由掌控有價格管制權的部門來主持聽證會。由于“自己當自己案件的法官”和先判后審的原因,聽證會實際上很難對政策制定產生實質性的影響,甚至使人們對流于形式的聽證會產生排斥情緒。
    傳統上,民航、鐵路、電信與電力等行業均被視為政府應該加以管制的行業,而在政府管制框架中,最為重要的管制手段是事先的價格與準入控制。對價格的改革,可以說是管制方式改革的啟動點,對市場結構、政府管理方式、政府機構、執法手段、競爭政策、管制框架、公共事業的發展、消費者權益等都帶來很大的影響,如近年來市場上激烈的價格競爭和政府管制政策的調整。
    雖然我國基礎設施行業傳統管理體制的弊端近年來屢遭學術界與社會各界的批評,國務院也開始對壟斷行業進行全面的改革,并相繼出臺了改革的指導文件,但是就聽證制度而言,只是孤立地在就價格論價格,只是在考慮政府指導價的浮動范圍問題。由于聽證會的范圍被人為地預先劃定,使我們失去了對傳統壟斷行業進行通盤改革的思考機會,也使聽證會失去了應有的作用。至于行業重組、脫鉤與監管機構改革等問題則被放在其他的環境下分別單獨處理,這樣,不但人為加大了改革的成本,也使各種制度之間失去了聯動改革的機會,容易造成彼此之間的矛盾與沖突。
    2、行政處罰聽證會
    自《行政處罰法》第一次確立了聽證制度以來,中國學界就開始建立和完善行政聽證制度,如近年來立法者對“制定一部統一的行政程序法”的呼聲越來越強烈,為聽證制度的發展提供了一個契機。
    目前,僅有《行政處罰法》中規定了行政聽證制。《行政處罰法》第42條規定:“行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的依照治安管理處罰條例有關規定執行。”可見,聽證在適用范圍上規定過窄,但從“等”字的規定來看,它在規定之初就留有了相當的立法余地。我們完全可以考慮在今后的立法和實踐中將聽證程序的適用范圍擴展到其他的具體行政行為,乃至抽象行政行為。
    2000年3月15日由九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第58條明確規定:“行政法規在起草過程中,應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這已表明我國法律已經確定了行政立法應當有“聽取公民意見”的過程及相應的形式。
    在《行政處罰法》實行后,有些地方的行政主管部門開始了對某些行政行為進行聽證的實踐,甚至做出了有關聽證的具體規定,特別是關于強制拆遷的賠償數額方面。如:江蘇省物價局于1998年制定了專門的《江蘇省公用事業價格決策聽證暫行辦法》。
    三、我國聽證制度中存在的問題和完善
    (一)聽證制度中存在的問題
    由于過去一段時間內計劃經濟在國內占主導地位,反映在行政領域就表現為政府的指令性計劃或命令性計劃等,這也影響了行政機關長期以來輕視行政相對人在行政法律關系中的地位及作用的觀點。伴隨著中國法治的發展,“依法治國”的思想已深入人心,人們開始對行政機關的行政行為是否遵循有關法律規定及于關注,知情權作為公民享有的一項基本權利,顯得越來越重要。但由于行政機關長期以來形成的錯誤認識,聽證制度作為公民了解政府有關信息的制度性保障,在實踐中未得到有效執行。存在的問題主要有:
    1、正式的聽證制度僅在《行政處罰法》中有所規定
    正式的聽證制度僅在《行政處罰法》中有所規定,其余尚處于立法實踐階段,這就使得有些行政機關對其持漠視的態度,該聽證的未聽證,或者無故拖延聽證等情況時有發生,再加上對行政相對人的輕視態度,聽證制度在我國行政機關的執行狀況不理想。
    2、行政首長制在聽證過程中仍占主導地位
    目前,學者們的爭議焦點主要集中在“聽證筆錄是否作為行政機關做出行政決定的唯一依據”,從西方的案件排它性原則來看,聽證筆錄為行政機關做出行政決定的唯一依據。但就中國的國情而言,行政機關系統長期奉行行政首長制,在聽證結束后,行政決定的最終形成還有賴于行政首長的裁決。另一方面,聽證后采納證據、認定事實仍不能避免,原因在于中國公民的法律意識不強、總體素質較低,要完全依賴于聽證過程中質證的證據做出行政裁決尚不可能作到。
    3、公民聽證意識有待相對較低
    近年來全國各地掀起的“聽證會熱”為我國聽證制度作了一次廣泛的宣傳。不盡人意的是這些聽證會在舉行過程中存在著不少違反聽證程序的做法,媒體對聽證制度認識上存在誤區從而導致了錯誤報道,混淆了廣大人民對聽證制度的認識,誤將聽證會等同于一般的座談會,這對聽證制度在我國的發展是極為不利的。因此進一步規范聽證會的制度刻不容緩。同時加強全民的普法教育,提高全民總體素質也十分必要。
    4、對聽證主持人缺乏相應的制度性保障
    聽證程序的實施質量如何,在相當程度上取決于聽證主持人,他與程序公正緊密相關。正如美國學者伯納德•施瓦茨教授所強調的,“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所做的裁決一樣,行政官員在聽證中所做的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官做出。如果審訊官或者行政機關受到法律偏見的影響,那么行政裁決則是無效的。”為了確保聽證主持人的獨立性,首先必須在制度上確保其能獨立地行使有關聽證的權利,這就有待于在今后的立法中加強和確保聽證主持人法律獨立性的相關法律制度,實現聽證主持人制度化。而另一方面,提高行政官員隊伍自身的整體素質也是不可或缺的條件。
    (二)對聽證制度的一些完善
    1、廣泛開展全民聽證制度的宣傳活動
    有關政府部門應積極組織行政庭工作人員深入群眾,宣傳法律法規。認真聽取群眾意見,并將意見即時反饋給主管政府。一方面可以解決聽證代表制中存在的不具廣泛代表性的難題,另一方面聽證主持人可針對雙方當事人爭議的焦點提前做好準備,從而在聽證過程中正確地引導聽證會的順利進行,實現行政聽證制度的公正與效率的。
    2、建立相應的違反聽證程序的救濟制度與之相配合
    有權利就有救濟,否則權利難以得到及時、合理的保障。在實踐中違反聽證程序有兩種情形:一是應當聽證而未聽證;二是在聽證中違反聽證程序的法律規定。針對此,筆者建議,可在今后的《行政訴訟法》和《行政復議條例》中增加相應的條款規定,完善其相應的救濟法律制度。
    3、確保行政聽證制度法制統一性
    程序的價值在于落實法律的執行,在以《行政處罰法》為突破口的各種單行行政法律、法規中分別規定相應的聽證制度,在實踐中具有較強的可操作性。然而由于出發點不同,會出現相互矛盾的情況,因此在將來要修定的《行政程序法》中對行政聽證制度的定義、基本原則、基本步驟等做出詳細的明確規定顯得十分必要。
    四、從憲政角度對聽證制度的認識
    憲政的核心思想是限制公權力,保障公民基本權利,本文正是從這個角度,以文章上部分為基礎,對我國聽證制度做一個簡單的評價。
    (一)聽證會和公民基本權利
    舉行聽證會,不僅僅是為了保障公民的知情權。理由如下:大部分行政行為會對公民基本權利產生限制,合法的行政行為意味著在憲法和法律允許的范圍內進行了限制。從法理上說,法律應盡可能擴大公民的自由,對其的限制是迫不得已的。就公法和私法而言,公法應該充分當事人的自由選擇,表現為對當事人權利和自由的尊重,同時由于公權力本身的局限,特別在經濟領域,需要注重個人自治。聽證會制度,在行政權力擴張的背景下,無疑成為克服公權力運行缺點,保障個人權利和發揮個人作用的重要制度。
    (二)公權力和公民基本權利的協調
    盡管聽證會體現了政府決策的民主化,但是聽證會本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機會均等、多數決定原則之上的決策程序,而聽證會只是政府機關決策前的一種征求意見程序,聽證會本身并不決策。正因為如此,聽證會的運作過程與民主的運作過程存在著很大的差別。比如,民主決策過程由投票產生代表,每名代表有同樣的投票權,而聽證會的參加人由政府機關選擇,參加人以其專業知識而不是投票權影響決策;民主必須根據多數人的意見決策,而聽證會完全有可能采納少數派的意見。這樣,聽證會的參加人構成及其專業素質對于聽證會的成功與否就具有決定性的作用。以搖號、抓鬮、抽簽或者選舉等“民主”方式選擇聽證會的參加人,首先就是對聽證會程序與民主程序的一種誤讀和錯誤嫁接。
    實際上在聽證制度中以民主的方式過于追求對公權力的限制,不僅降低了行政效率,對個人自治的過分張揚,也不利于對公共利益的保護,以此,必須注重權力和權利的協調。協調主要有以下兩種方式:違憲審查制度和聽證制度。在違憲審查中,判斷某一個涉及對基本權利可能做出限制的公權力行為是否違憲,通常采取的標準是比例原則和利益衡量理論,即在正當目的前提下(通常是公共利益需要),最低限度基礎上,把對某一項基本權利進行限制所獲得的利益和由于該限制所喪失的利益進行比較,在可以判斷前者的價值高于后者的情形下,才對該項權利做出適當的限制。在聽證制度中,主要通過聽證程序的設置和聽證者的意見對行政決策的拘束力來實現的。
    (三)聽證程序的意義
    即使在一個高度法治化的國家里,由于人性和利益的驅動,我們很難確定的說某個行政行為完全排除了不合理因素的干擾。如盧梭所說,“一個國家官員代表了三種意志,一是他本人的,一是他所在集團的,一是國家的”。行政權本身就含有大量的自由裁量權,它的擴張必然引起人們的擔憂。由于違憲審查的事后救濟和非專業化特點,聽證制度迅速發展起來。但另一面,與違憲審查相比,聽證制度中對公權力的限制理性化較低,在聽證中權利對權力的約束不同于司法。即在違憲審查中,被法院認為合法和合理的行政行為,有可能在聽證中被否決(當然聽證參加者不具有決定權),原因在于聽證結果是意志自由選擇下的結果。

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