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    [ 牛建國 ]——(2015-5-8) / 已閱9077次

               Uber被查,政府就那么有底氣么?

                    作者:牛建國
               成都市人大代表、琴臺律師事務所主任律師

      繼五天前Uber廣州總部被查后,昨日Uber位于頂級寫字樓的成都總部也被聯合執法。由于該執法行為在傳統出租車行業飽受詬病,老百姓好不容易才探索一種價廉物美服務周到的出行方式剛剛誕生的背景下進行,致使執法事件迅速引起各大媒體關注,網上更是質疑之聲不斷。應國內有關媒體的約稿,現將該事項的法律問題解析如下:
      UBER是否違法經營的本質問題是經營有償租車業務是否需要設定行政許可的問題。如果必須經行政許可后才能從事經營則調查處理必要性沒有問題,如果沒有法律依據實施許可或者實施許可的法律依據本身超越法律的授權則經營有償租車業務是否屬于行政許可范圍本身存在爭議,調查處理必要性就存疑,UBER可以通過行政訴訟解決。
      目前我國對出租車明確界定屬于經許可方可經營項目的法律依據是2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》,該決定要求出租車經營資格到縣以上政府辦理許可。隨后,2005年國務院法制辦對未取得出租車客運經營許可擅自從事經營活動實施行政處罰的法律依據作出解釋,要求出租汽車主管部門依據《無照經營查處取締辦法》進行處罰。2014年9月30日,交通運輸部以2014年又頒布了《出租汽車經營服務管理規定》,對出租車經營許可的程序作了具體規定。
      筆者認為,政府的行政許可行為必須受到《行政許可法》的約束。任何一項行政許可、包括許可的依據違法或者超越法律授權,許可行為本身就具有違法性,再對行政對象以未取得行政許可從事特定行為違法為由進行處罰在法律上是站不住腳的。2004年生效的《行政許可法》規定,只有全國人大制訂的法律、國務院按照法定程序制定的行政法規、有立法權的地方人大制訂的地方性法規可以設定行政許可。對于前述法律規范沒有設定的行政許可事項而又確有必要設定行政許可的,允許國務院發布決定設定行政許可,但要求國務院應當及時提請人大制定法律,或者自行制定行政法規。此外,具有政府規章立法權的地方政府制訂的規章可以設定不超過一年的臨時性的行政許可。法律同時,要求設定行政許可,應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限,不允許一勞永逸式的許可。需要強調的是,法律沒有賦予國務院部門規章設定行政許可的權力。如前述所述,出租車經營資格許可的詳細依據是交通運輸部制訂的政府規章,不管該部門規章操作性如何都因行政許可法未授權國務院組成部門規章設定行政許可而無效;國務院2004年發布決定要求對出租車資格許可予以保留,但時至今日已達11年,并未按法律要求及時提請全國人大制訂法律,也未自行制訂行政法規設定該項許可,以國務院這個決定作為許可依據似乎難以服人;至于國務院法制辦的解釋只是一個法制主管部門對法律具體應用問題的理解,該解釋文件本身并不等同于法律規范,以該文件作為處罰依據缺乏說服力。
      筆者認為,根據行政許可法規定的行政許可“應當遵循便民的原則,提高辦事效率,提供優質服務”的要求,有關行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價,對已設定的行政許可,認為通過市場方式能夠解決的,應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止。
      在UBER被查處的過程中,警察也出現了在執法現場,說明公安機關參與了聯合執法。如果沒有證據證實UBER涉嫌犯罪行為,即使UBER具有違法性,在現有法律規范明確規定出租車主管部門才有執法權的情況下,公安機關需要提供參與聯合執行的法律依據才可服人。
      綜上,針對行政機關的聯合執法,在集成私家車有償服務事實面前,UBER可以選擇就出租車行業資格行政許可法律依據通過法定渠道提出質疑,也可以就個案處罰結果提起行政復議和行政訴訟,甚至可以對查處過程中政府部門采取行政強制措施啟動維權程序。

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