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    [ 李穎 ]——(2006-6-8) / 已閱19841次

    關于勞動教養人員權利救濟機制的思考

    江蘇省句東勞教所 李 穎

    隨著我國勞動教養工作科學化、人性化管理研究與實踐的不斷深入,勞教人員的權利保障得到了切實的提高。但時代的發展,迫切要求建立一種機制,來進一步保障勞教人員的權利,以符合勞教工作法治化發展的趨勢,順應依法治國的時代潮流。本文擬對勞教人員權利救濟機制問題作一初步探討。
    一、勞教工作面臨的尷尬與建立勞教人員救濟機制的必要性
    我國的勞動教養工作經歷了歷史風雨的洗禮,又在不斷摸索中得到成熟、得到發展。但自20世紀50年代,第一屆全國人大常委會第78次會議批準交由國務院公布的《國務院關于勞動教養問題的決定》,標志著我國勞動教養制度正式確立以來,經過幾十年的實踐,在勞動教養發揮著重要作用的同時,其弊端也逐步顯現了出來。
    首先,從勞動教養的性質上講,雖然將之定性為一種行政處罰措施的呼聲越來越高, 1991年11月國務院新聞辦公室發表的《中國人權狀況》白皮書也明確指出,“勞動教養不是刑事處罰,而是行政處罰”,但我國現行法律中并沒有這樣的表述,如《行政處罰法》規定的處罰方式中就沒有勞動教養。勞動教養在法律上的地位尚不明朗。
    其次,勞教工作缺少法律(勞動教養法律)依據。勞動教養的標準沒有統一規定,缺乏統一性,使得在勞教執法中的諸多問題暴露了出來。這主要有:
    1、執行對象上沒有明確的范圍。勞動教養的對象由最初的4種擴展到目前的幾乎無所不包,其中賣淫、吸毒、邪教等類型的勞教人員都是過去所沒有的。
    2、執行標準也沒有得到統一規定。不僅全國不統一,而且一個省之內也不統一。出現了“當收不到人時就會降低標準,當人滿為患時就抬高標準”等諸多問題。帶有極大的隨意性,大大削弱了勞動教養制度應有的嚴肅性與規范性。這種隨意性導致的后果將是對公民合法權益的侵犯。
    3、在執行期限上,與一些刑罰措施相比顯得過于嚴厲。盡管二者有著本質的區別,但在限制剝奪人身自由上卻是相近的。例如,有的人被判緩刑,他們不需在監獄服刑,而被勞動教養的人,卻要被限制人身自由(雖然勞動教養是強制性行政措施)。再如拘役刑,其刑期一般為一個月以上,六個月以下,數罪并罰不超過一年,而勞動教養的期限至少是一年,最長可達四年。這是顯失公平的。
    另外,由于在勞動教養的審批、決定等環節程序上缺少相應規范并缺乏有力的監督與制約,公安機關將一些在偵查期間不能證實其犯罪事實,又不能排除其犯罪嫌疑的犯罪嫌疑人,在法定期限屆滿后,不能嚴格依照刑事訴訟法規定的疑罪從無原則解除對嫌疑人人身自由的限制,而往往以勞動教養作為手段對其進行控制,以為進一步偵查爭取時間。筆者認為,這么做是不可取的。即使一些嫌疑人日后果真被證實犯罪,也不能因此而排除對公安機關采取該執法措施的程序合法性、合理性的質疑。勞動教養是對當事人違反行政法律但又不構成犯罪的行為給予的行政制裁,而不是任何司法機關為揭露證實犯罪對當事人給予刑事制裁的“中間環節”或“過渡措施”。二者有著本質區別。我國的刑事訴訟法本著對公民權利的充分保護,對司法機關的辦案程序、辦案時限都作了嚴格規定,旨在防止司法機關、司法人員在辦案過程中因違反法律規定而對公民的合法權益造成侵害。
    綜上所述,由于勞動教養立法滯后,勞動教養的性質、地位、審批決定程序、執行對象、執行標準等諸多問題,在法律上都沒有得到進一步的明確,勞教人員的合法權益在一些地方得不到保障,甚至遭受打罵體罰的現象時有發生。這也給少數西方國家以所謂“人權問題”對我國進行政治攻擊提供了“口實”。為切實保障勞教人員的合法權益,就必須建立起一套能夠從根本上保障勞教人員合法權益的機制。而這一機制的建立,不但在消除濫施行政權,克服隨意踐踏勞教人員正當權利方面,而且對有力回擊少數西方國家的“人權”攻擊,維護我國國際形象必將發揮重要作用。
    二、救濟機制的基本內容
    根據機制建立的宗旨,確定這種機制的基本內容包括:法律救濟機制、監督保障機制、獎懲機制和救濟效度的測評機制等四個方面。
    1、法律救濟機制
    目前,勞動教養法典尚未出臺,現行的勞教工作落到了無法可依的尷尬局面。因此,當務之急是制定出詳盡完備的相關法律,從根本上解決勞教工作無法可依等基礎性問題。目前,勞動教養工作的依據是1982年1月國務院轉發公安部的《勞動教養試行辦法》等行政法規或部委規章性質的規范性文件。《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充規定》等文件即使可歸為法律類(經全國人大常委會批準),也僅僅是對勞動教養工作宏觀性、原則性的規定,缺乏可操作性。而我國的《行政處罰法》第九條:“限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定。”但事實上,《行政處罰法》并沒有明確勞動教養的性質和地位。從這個角度出發去考察勞動教養,其合法性就會受到質疑——實際執法沒有法律依據或依據不足。比如,各省的基層勞教所因為沒有統一的執行標準和規定,在對延長勞教期限的條件、范圍、幅度的掌握上都有著很大的差異。諸如此類的行政行為,其實質都是行政侵權行為。因此,只有出臺勞動教養法律,勞教執法中的行政侵權才會失去其存在的基礎,勞教人員的合法權益才會從根本上得到保障。
    當加快勞教立法步伐成為共識后,怎么立法、如何立法就成了一個極為重要的問題。國家遲遲未出臺這方面的法律,即是因為對勞動教養的性質或者說歸屬的界定等一些基本問題還存爭議。筆者認為,可起草《違法行為矯治法》,作為《行政處罰法》的特別法,將勞動教養明確為一種行政處罰,而且是一項不同于一般行政處罰的處罰措施。這也是目前占主流的且符合法理的認識。將勞動教養歸為刑罰體系,無論從刑法典的修訂,刑種刑期的調整,還是從社會治安綜合治理的角度看,都缺乏可行性。比如,現行刑法典已經形成了較為科學、完整的刑罰體系,若再將勞動教養作為刑罰的方式加以規定,無疑增加了解決諸如協調短期刑期限與勞教期限之間矛盾等問題的難度,也擴大了刑事法律的打擊面,進而造成社會治安綜合治理的失衡。對于該部法律——《違法行為矯治法》的制定,我們可以先從勞動教養的審批、決定與執行的機關、權限、程序、責任等基本方面進行建構。須認識到審批、決定與執行是勞動教養執法工作的一個完整流程,而不能只注重執行,忽視審批與決定,重內容、輕程序,后者顯然是與法治目標南轅北轍的。可能有人會說,勞動教養法律還應包括勞教人員解教后的安置幫教等問題的規定。筆者以為,勞教人員解教后的安置幫教問題屬于社會治安綜合治理的范疇,不應納入該部法律的體系中。當然,對此類問題作些指導性、原則性的建議或規范則不無妥當。勞動教養立法,包括勞動教養法律(勞動教養法典)的制定與配套法規、配套措施的訂立。
    2、監督保障機制
    只有在勞教工作有法可依的情況下,才能從真正意義上談勞教工作的發展。但是,僅有一部完整的法律還不行,離開了監督,所謂的權益保障就會軟弱無力。而有了監督,這只是完成了第一步,還要考慮不能被忽視的多元化監督主體等方面的問題,因為這是強化監督力量的重要措施。監督主體方面:
    (1)權力機關的監督。由各勞動教養管理所所在的縣一級以及縣級以上人大行使權力機關的監督權,并且這一監督權的行使將具體落實到人大代表的手中,由他們對在勞教工作中出現的問題提出質詢、批評和建議。但是,現行權力機關對監所工作并沒有形成有效的監督機制,所謂的監督還只流于形式。因此,必須建立健全權力機關對監所工作的監督機制,強化權力機關的監督。
    (2)法律監督機關的監督。我國的檢察機關是法定的法律監督機關。監所監督是檢察職能的一個重要方面。檢察機關依法對監所工作獨立行使監督權,其他任何機關和個人都無權干涉。對勞教機關、勞教工作民警的違法違紀情況進行調查,提出檢察意見或依法提起公訴,追究相關人員的法律責任。檢察機關的監所監督是主要并且重要的監督形式,有必要進一步加以完善。
    (3)行政監督。我國監察機關依法對行政機關及行政人員(公務員)的行政行為實行監督。由于監察機關對所在機關民警的執法情況比較熟悉,這是優勢,但同時,如若掌握不好,監督就會流于形式,甚至成為違法違紀的保護傘。因此應強化行政監察的監督職能,增強權力行使的獨立性,使這種內部監督不會因領導人的改變而改變,從而失去它原有的面目,成為“遮家丑”的工具。
    (4)社會監督。社會監督包括很多方面,這里著重強調新聞輿論監督和勞教人員家屬監督。具有獨特監督力度和監督效果的新聞媒體在社會生活中所起的作用越來越引起了人們的關注,將新聞輿論監督介入到勞教工作中來,主動地“揭家丑”,對規范民警執法行為和提高執法水平,促進勞教工作現代化、科學化發展不失為一明智之舉。
    雖然勞教人員家屬的監督也可歸為輿論監督的范疇,但作為勞教人員的親人,他們對勞教工作有著自己的理解,從而會自覺地、本能地對勞教工作進行著評價,這種評價實際上就是監督。同時,其積極作用還體現在另一重要方面,即能通過親情感化對勞教人員加以疏導和教育,這種親情感化的特殊教育功能在教改工作中是不可或缺、不可替代也是最為有效的。所以,應當重視起這方面的監督力量。
    3、獎懲機制
    將獎懲機制納入權利救濟體系,而且是其體系內容的重要方面,是因為它能直接作用于教育改造的對象——勞教人員本身,這里側重強調對勞教人員的獎勵。從心理學角度考慮,一個人如果經常受到外界積極的評價,那么這種評價就會始終激勵著這個人,其效果在其受挫時體現得尤為明顯。我們應遵從這方面的科學規律,進一步完善獎懲機制特別是獎勵機制,將獎懲進行標準量化,積極探索建立能準確反映勞教人員行為特點、行為表現的科學指標,并建立相應的指標體系,設定恰當的指標權數。將勞教人員的改造表現通過指標參數進行等級劃分,與分級處遇化管理相結合,共同作用于勞教人員,形成良性刺激循環,從而增強勞教人員的改造自信與改造動力,提高改造質量與改造效益。
    4、救濟效度的測評機制
    這里講的測評機制特指對勞教人員在勞動教養期間受到救濟的程度進行反映的指標體系,或權利救濟機制發揮效益的指標體系。建立這種指標的目的就是將勞教人員受到法律保護的情況進行量化反映,或者對勞教人員的法定權利被侵犯的情況進行量化評估,從而為勞教人員提供及時的權利救濟,為追究違法人員的責任提供科學依據。建立這種測評機制的難點在于如何設立上述指標并進行量化。同樣,我們也可以嘗試從兩方面進行建構考慮,即上述的法律救濟機制與監督保障機制,以這兩方面的內容作為參照基礎,再去探求相應的科學指標并組建指標體系,合理分配指標參數比例,從而能將此參數作為評價以上兩種機制運作優劣的科學數據表達,同時也可為進一步完善機制內容、規范機制運作提供科學參考。
    三、救濟機制運作中的理念(意識)問題
    如何順利推行救濟機制,首要問題取決于執法者科學的執法(工作)理念(意識)。現就機制運作中的理念(意識)問題作一簡要闡述。
    1、按照法制化的要求,增強民警科學、公正、文明執法意識
    要想對勞教人員的權利進行有效的保障,除對勞教人員進行必要的法律援助外,還必須使每位民警牢固樹立法制意識,增強法制觀念,才能為勞教人員的法制意識、法制觀念的提高與增強打下堅實的基礎。
    從司法部到基層勞教所,都對民警的執法執紀嚴格要求,成效也積極顯著。但是,我們不能因為一時的穩定,而忽視甚至輕視小至勞教人員的獎懲、調換工種、節假日休息,大到勞教人員延期、減期等所政管理中的細節問題和與勞教人員合法權益密切相關的法律問題。增強勞教人員維權意識要重視,但民警法制意識的增強同樣不能被忽視。要明確該問題的核心與關鍵,即這項工作是圍繞保障勞教人員的合法權益而進行的,這是核心,關鍵是增強民警的法制意識。
    2、按照科學化的要求,進行文化援助
    對勞教人員的教育、感化、挽救過程,也就是對勞教人員的再社會化過程。入所前,他們的文化程度一般較低,其中不少惡習較深,針對特殊的教育對象,需要有特殊的教育內容、教育方式,特殊的教育管理模式以及一些特殊的教育措施。在現有的政治、文化、職業技術教育以外進行一定層次的文化援助,不但在轉化勞教人員的思想、矯正惡習,提高他們整體素質方面起著重要作用,而且對于充分展現民警的人格魅力,增強民警在勞教人員中的信任度與教育權威都是有著積極意義的。文化援助,不是對勞教人員采取傳統的文化教育,而且強制成年人接受義務教育是不符合教育學原理的。這里的援助是指,在優秀文化氛圍的熏陶下,在進行文化意識、文化觀念培養的基礎上,積極倡導、鼓勵勞教人員自覺主動地學習,以自覺自愿為原則,補充和強化其人文內涵,通過經濟、行政乃至法律的手段對學有成效者、積極主動者給予獎勵。文化援助,在各項援助措施中,更能體現出勞教管理的人文化發展趨向,這是執法文明、執法科學化的重要標志。
    3、按照人性化的要求,進行生活援助
    “人性化”從字面上看,就是指人的本性,字典上解釋為“在一定的社會制度和一定的歷史條件下形成的人的本性”,即正常的感情和理性。在日常工作中,大力推行“夫妻同居、親情電話、親情共餐”等形式多樣的管理,滿足他們的合理需求,對所有的勞教人員一視同仁,只要能夠最大限度地調動他們改造的積極性,只要符合條件,就要允許他們享受這樣的待遇和條件。同時,積極指導他們解決解教后的就業、生活問題,會同地方有關部門建立社會救濟網絡,出臺一系列規章制度,逐步將該項工作納入規范化軌道,確保勞教人員解教后的最低生活保障。意即,生活援助是一個保障體系,勞教機關的援助只是其中的組成部分。勞教人員解教后的就業、生活問題,雖然不屬于勞教機關的權屬范圍,但應作為社會或政府對其進行生活援助的延續或一部分,目的就在于鞏固勞教人員矯治成果、降低違法犯罪率、維護社會秩序的穩定。援助的形式多種多樣,如推薦就業,或在一定行業實行保護性就業以及在一定時期內實行最低生活保障等等。


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