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  3. 關于對勞動教養人員適用延長勞動教養期限處罰程序的思考

    [ 李穎 ]——(2006-7-14) / 已閱21440次

    關于對勞動教養人員適用延長勞動教養期限處罰程序的思考
    ——辛普森案的啟示
    江蘇省句東勞教所 李穎

    背景資料:1994年6月12日夜,美國洛杉磯發生的一起兇殺案引起了全世界的關注,美國著名黑人三棲明星辛普森涉嫌殺害其前妻白人婦女尼科爾和她的白人男友高德曼。吸引世人眼球的不僅因為辛普森是全美家喻戶曉的明星,更在于在檢控方向法院出具了488件物證、提交了58位目擊證人,被認為鐵證如山,相信辛普森罪責難逃之后,陪審團卻做出了“辛普森無罪判決”。
    一位擔任辛普森辯護律師之一的法學教授道出了其中原因:“辛普森被判無罪,全因警方愚蠢所致,世界上沒有一個法官會認為辛普森是無辜的,檢控方的證據也足以讓陪審團判其有罪,問題是陪審團既不認為辛普森是無辜的,也不能定其有罪。因為警方為了對控方更有利而偽造了證物。在辛普森的襪子上滴上了被害人的血。”血液滴在襪子上和倒在襪子上是不同的。這使陪審團相信,如果一個證據是偽造的,其他證據又有多大程度是可信的呢?(美國法律規定,如果證據違法憲法權力,即為無效)并且認為,如果連國家機器都作假了,那就太可怕了。正因為這份證據,陪審團作出了“無罪”結論。按美國憲法修正案規定,檢控方不能再起訴辛普森。(摘錄)
    顯然,美國法律尤為注重司法的程序性,強調并致力于追求程序正義,當司法程序出現瑕疵或程序違法,實質正義的目標便會受到貶損或歸于無效,即以犧牲實質正義為代價去維護程序正義。辛普森案便是典型的真實寫照,此次審判也成了當時法學界爭論的焦點,其中反對論者借此大肆批判美國的司法制度,認為過于強調被告人的權利保護,也有認為美國司法制度太過追求形式,忽視客觀事實……類此評論,不勝枚舉。
    這次審判是否過于形式、能否犧牲實質正義去追求程序正義……眾說紛壇。對此進行評論并非筆者用意,而是強調由此引發的若干思考,如程序價值與目標的定位、公民權利至上、司法程序(偵查訴訟)中公民權的特別保護或特別關注。
    筆者聯想到對勞動教養人員(以下簡稱勞教人員)適用延長勞動教養期限(以下簡稱勞教期)的處罰程序,不妨也從程序價值的角度去審視這一法律運作:
    延長勞動教養期限,指勞動教養機關(含管理機關)依據授權對其管理的勞動教養人員違反《勞動教養試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)第58條規定且情節惡劣的十種行為給予的行政性懲罰措施。
    思考一:延長勞動教養期限的法律依據是否充分,適用依據是否規范?
    《中華人民共和國行政處罰法》第9條第2款規定:“限制人身自由的行政處罰只能由法律設定。對延長勞教期作出規定的國務院轉發公安部的《試行辦法》至多歸屬行政法規范疇(也有認為是部委規章),依據法律規定,行政法規無權設定延長勞教期這一限制人身自由的行政處罰。因此,延長勞教期的法律依據不充分,嚴格地講——于法無據。
    《試行辦法》對延長勞教期的適用情形作了列舉式規定,共有10條,其中第10條是兜底性條款。事實上,基層勞教所在管理實踐中并未嚴格按照《試行辦法》規定的標準適用延長勞教期的處罰,通常是將勞教人員“多次逃避安全檢查,情節惡劣;經常頂撞管教民警,影響極壞”等違反勞教所內部規定的違紀行為當作適用延長勞教期的處罰標準或適用理由。顯然,適用依據不規范或適用理由不充分形成了處罰程序上的瑕疵。
    思考二:延長勞動教養期限的法律程序是否完備,法律手續是否齊備?
    勞教所對勞教人員適用延長勞教期的處罰,一般程序是由勞教人員所在中隊或大隊填寫呈批表,逐級上報至受勞動教養管理委員會委托的勞教所或勞教局審批。這里有審批權限的劃分問題,延長勞教期一定期限(如3個月)以上,由勞動教養管理委員會委托的省勞教局審批,這個期限以下由勞動教養管理委員會委托勞教所批準。有關期限,不同省份還有不同標準,這不得不令人產生對延長勞教期的審批權限、執行監督等一系列法律程序問題的思考。
    法律程序方面:(1)行政處罰主體適格(延長勞教期的處罰權或審批權能否委托行使);(2)監督程序的運作;(3)法律救濟的有效及時。
    法律手續方面:(1)法律文書的規范;(2)證據的有效性。
    一、 法律程序
    1、行政處罰主體適格,是指作出行政處罰的行政機關具備行使該行政職權的資格。勞教所享有勞動教養決定的執行權,但是否享有對勞教人員延長教養期限(如3個月以下)的限制人身自由的行政處罰權或審批權——沒有!《試行辦法》第59條規定給予了明確答復。但執法實務中,勞教機關卻又可以以勞動教養管理委員會的名義行使延長教養期限的處罰權或審批權(1992年8月10日司法部令第21號《勞動教養管理工作執法細則》第37條)。于是,勞教機關便名正言順地享有了審批(延長勞教期)與執行(延長勞教期)兩大權力。審執不分意味著(什么?)——勞教(行政)機關行政權力的擴張或膨脹——必然地導致執法不公甚至執法腐敗,尤其是在缺乏有力監督的“人治土壤”中。同時,一個極其重要的前提性問題還沒有一個合理的解釋,即延長勞教期的處罰權或審批權能否委托行使。由此,關于勞教所延長勞教期的行政處罰主體適格問題便擺到了我們面前。
    2、監督程序的運作
    (1) 監督的被動性
    延長勞教期處罰的監督程序的啟動是被動式的,一般情況下,只有在個案處理中出現較大爭議或較大影響,由當事人(勞教人員及其家屬)提請,監督才會介入。監督的被動性削弱了監督職能,降低了監督效能,在一定程度上影響了監督效果。相反,如果變被動為主動,監督程序提前介入,與調查處理同步進行,一方面促進了調處程序的公開,另一方面,變結果監督為過程監督,既保證了監督職能的行使,又提高了監督質量,增強了監督效果,且促進了執法公正,可謂一舉數得。
    (2) 監督的實質性
    監督程序啟動后,調處工作一般是以調閱案件卷宗材料、找當事人(勞教人員)談話了解情況等為主要內容的形式審查,對案件的具體細節、情節,證據來源,證據有效性,證據證明力大小以及取證程序的合法性等問題沒有給予關注或關注不夠,往往使個案監督流于形式。這里有認識上的偏差:一是處理勞教人員不用像審判工作那樣,要求嚴、規格高,必須對案件做到定性準確、定量合理,同時這對案件調查人員素質提出了較高的要求,難度較大。其實不然,規范勞教人員案件的處理,既是公正執法的現實需要,又是依法行政的必然要求,更是公民合法權益(人權)保障的重要體現,因此,對待勞教人員案件也必須觀念上重視起來,要求上規范起來,做到定性、定量的合法、合理、合度。二是只要監督工作人員調閱了材料、談了話、做了筆錄,就是監督,其實這(形式審查)只是一方面,缺少實質意義上的審查監督,是不能(最大限度地)保證監督質量的,這正是不少案件查不出問題卻又存在問題的癥結所在(結果往往是以民警管理不嚴、教育不夠、基礎工作不到位等理由結束調查)。
    因此,在監督過程中,融入實質審查,就成了保障程序公正,實現實質正義的必要。
    3、法律救濟的及時與有效
    延長勞教期處罰的法律救濟途徑主要有兩種——行政復議和行政訴訟。執法實務中,涉及勞動教養的案件,絕大多數是因不服勞動教養決定而提起的復議和訴訟,因在勞動教養期間受處罰如延長勞教期而尋求法律救濟的案件很少或(有的地區)根本沒有。這也反映了法律救濟在勞動教養執行中的缺失。法律救濟在延長勞教期案件中為何會有如此尷尬境遇?這里也有認識上的因素:
    (1) 救濟程序煩瑣,只會阻礙甚或阻滯管教工作。
    法律救濟程序啟動,調查、取證、質證、審理、判決等一系列工作程序便隨之展開,傳統觀念認為,無論哪一步驟的進行,都會影響勞教人員的正常改造,部分勞教人員會因此心存僥幸,有的則甚至抱著惟恐天下不亂的心理,臨“死”也要折騰一番。如此,對勞教人員的安心改造及改造效果勢必會有極大的沖擊,進而嚴重影響管教工作的進行。
    (2) 法律救濟大煞民警威信,管教難度加大。
    傳統觀念同樣認為,管理者應具有一定的威信,被管理者必須遵規守紀,稍有不從,便是“大逆不道……”,必須“殺一儆百……”在勞教人員管理中,這樣的例子屢見不鮮,如:只要勞教人員反映問題或陳述意見時言辭激烈,甚至出言不遜時,往往被扣上“對抗管教,不服管理”的帽子。因此,如若給予勞教人員法律救濟,就會嚴重威脅民警威信,就會加大管教工作難度。
    以上所舉兩例只是傳統思維、傳統觀念影響下傳統心理的典型反映。我們不妨換種思維思考,管理者固然應當具有威信,但威信的樹立是靠傳統思維所認可的那樣,只要是被管理者就必須“言聽計從”?就必定不能“稍有不順”?如是說,這與專制管理、官僚管理有何區別?
    事實上,這就反映了我們的工作思路、指導思想往往左右于“官本位”,不自覺地“以官自居”。在告誡勞教人員強化“身份意識”(只能服從,不能反對的意識)的同時,也在強化著自身“官本位”思維。久之,視“程序”為累贅,以“法治”為枝蔓的輕慢程序、忽視法治的“人治”思維不斷得到強化,“一個電警棍抵半個教導員”等諸如此類的“勞改隊”俗語足可見一斑。
    法律救濟的及時性,是指行政復議、行政訴訟應當在當事人(勞教人員)需要(申請之后)時迅速發揮作用,以及時保障其合法權益,及時性側重強調法律救濟的時效性。
    法律救濟的有效性是在及時的基礎上提出的,指法律救濟必須在當事人權益保護上切實發揮保障效能,強調的是救濟措施的現實性。
    及時性與有效性是針對行政復議、行政訴訟在勞教管理中因種種原因怠于行使的實際而言的。在勞教人員管理中,準確導入法律救濟,一方面,可積極地、及時地保障其合法權益;另一方面,對監督民警依法行政,促其規范執法,也必將起到積極效果。過去那種視復議、訴訟為障礙并加以嚴格限制的做法,實質上是建立在認識到執法行為不規范甚至不合法而懼怕被揭露的邏輯基礎上的。
    在導入法律救濟后,不排除一些勞教人員借題發揮,因干擾行政執法、破壞管教秩序等目的而濫訴纏訟。對此,我們可以設計程序規則加以規范,如:
    在程序設計上,將復議設定為訴訟的前置程序,即復議前置,使部分案件在復議階段便可得到處理和解決,避免司法資源的浪費。也可制定行政終局裁決制度(行政復議除外*),使部分案件通過行政裁決(途徑)解決,且終局裁決的具體行政行為不可訴,與復議前置一樣,節約了司法資源,同樣能達到定紛止爭的目的。當然(擬被延長勞教期處罰的)勞教人員有選擇行政復議以至行政訴訟或行政終局裁決兩種解決路徑的自由。
    在管理教育工作中,對勞教人員進行廣泛深入的法律宣傳,在告知其享有權利和肩負義務的同時,予以積極引導,導引其形成正確的權利義務觀,從而依法行使權利、自覺履行義務。
    二、 法律手續
    1、法律文書的規范
    現行使用的勞動教養業務文書由司法部于1993年8月25日頒布的《關于印發勞動教養管理工作文書表簿統一式樣的通知》作了統一規定。21種文書中沒有針對延長勞教期的處罰規定專門格式,而是將其作為三種懲罰措施之一(即警告、記過、延長勞動教養期限)統一使用“勞動教養人員獎懲呈批表”。
    存在問題:
    (1)《試行辦法》第59條對勞教人員實施獎懲的權限作了規定,“(一):表揚、記功、物質獎勵、警告、記過,由勞動教養管理所批準;(二):提前解除勞動教養,延長和減少勞動教養期限,由勞動教養管理委員會批準。”“勞動教養人員獎懲呈批表”標準格式文書設定了“中隊意見、大隊意見、勞動教養管理所批示、勞動教養管理委員會(勞動教養管理局)批示”四級審批程序(步驟),而實務中卻增設了“管理科意見”。根據勞動教養獎懲審批權限的規定,管理科沒有延長勞教期的審批權,設定“管理科意見”顯然不妥。同時,管理科與勞教所大隊建制級別相同,因此,二者間便不存在“審批”工作程序。反對論者,可能考慮到管理科是“某某審批工作領導小組”(如“獎懲審批工作領導小組”)成員部門,所以享有一定的審批權限。一方面,管理科只是成員部門,出臺的規定、作出的決定也只能以勞教所名義發布;另一方面,某某領導小組只是臨時性工作機構,設立目的在于方便統籌協調,提高工作效率,這種工作機構并不能以其名義發布產生法律效力的決定。
    (2)如前文所述,《試行辦法》對延長勞教期的適用情形作出了規定,但實務中并未嚴格依照標準適用,(從嚴格意義上講)這便構成了程序違法。反映在制作“勞動教養人員獎懲呈批表”等法律文書時,存在著法律語言表述不規范、獎懲依據援引不準確等諸多突出問題。
    法律語言方面:無論是敘述事件緣由、經過,還是給予定性評價、闡述處理意見,大量俗語、生活用語等不規范用語仍頻見于文書紙端,給法律文書的嚴肅性與規范性打上了折扣。
    獎懲依據方面:絕大多數延長勞教期的文書材料,通篇是對某某勞教人員不服從管理、如何不遵守所規隊紀等情節的具體描述,而處罰依據、執行事項等重要的程序步驟卻只字未提。一般來說,行政處罰類文書除載有主要違法事由,還應當載明處罰依據、被處罰人依法享有的權利、權利救濟途徑及其期限。如,“……鑒于以上事實,根據《××××法》第××條、第××款,對某某(被處罰人)作出……(處罰方式),某某(被處罰人)依法享有……權利。如對本處罰不服,可于××日前(期限)向××××(機關或人民法院)申請行政復議或提起行政訴訟。”如果缺少以上步驟,即可視之為程序違法。
    2、與證據有關的幾個問題
    可能因為民警習慣了執法中的“主人”地位、“主導”作用,使得在實際執法中尤其在處罰勞教人員時,缺乏甚至毫無證據意識。在這種意識的支配下,我們的工作不免要陷入“說是即是,言非即非”的“強迫邏輯”的泥沼。于是,缺乏合法、有效的證據支撐的執法便難逃淪為程序違法的厄運。
    取證程序合法

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